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征求意見稿對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定更加詳細,內(nèi)容更加明確,操作性強,針對性強。承包方自愿將承包土地的土地經(jīng)營權(quán)入股企業(yè)發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的,可以采取優(yōu)先股等方式降低農(nóng)民風險。
今年起實施的新版《農(nóng)村土地承包法》確立了農(nóng)村承包土地的“三權(quán)分置”制度,作為回應,《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》也迎來了修訂。
9月26日,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站顯示,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》進行了修訂,形成了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(修訂草案征求意見稿)》(下稱“征求意見稿”),向社會公開征求意見。
征求意見稿提出,農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變承包土地所有權(quán)的性質(zhì)及其農(nóng)業(yè)用途,不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境,流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限,不得損害利害關(guān)系人和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益;承包方可以采取出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他符合有關(guān)法律和國家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán);國家鼓勵各地創(chuàng)新土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式。辦法自2020年1月1日起正式施行。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心副研究員張燦強對第一財經(jīng)記者表示,征求意見稿對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定更加詳細,內(nèi)容更加明確,操作性強,針對性強。這也是貫徹“三權(quán)分置”理念,對新版《農(nóng)村土地承包法》的有效回應。
響應“三權(quán)分置”明確三方權(quán)屬
當前,農(nóng)村出現(xiàn)了一些新情況,越來越多的農(nóng)民,特別是青壯年農(nóng)民進城務(wù)工,承包土地流轉(zhuǎn)加速,流轉(zhuǎn)面積不斷擴大,家庭農(nóng)場、各種農(nóng)民專業(yè)合作社以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化農(nóng)村龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn),農(nóng)民規(guī)模化經(jīng)營水平不斷提高。
針對這種狀況,中央將過去的“兩權(quán)分離”制度創(chuàng)新為“三權(quán)分置”,更有效地保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和承包農(nóng)戶的合法權(quán)益,同時也更有利于促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
所謂“三權(quán)”,指的是土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán),分別對應的主體是:發(fā)包方(農(nóng)村集體經(jīng)濟組織)、承包方(集體經(jīng)濟組織成員)、受讓方(具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或資質(zhì)的組織和個人)。
征求意見稿提出,承包方承包土地后,享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán),可以自己經(jīng)營,也可以保留土地承包權(quán),流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán),由他人經(jīng)營。而農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),“不得改變承包土地所有權(quán)的性質(zhì)及其農(nóng)業(yè)用途,不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境,流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限,不得損害利害關(guān)系人和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益。”
布瑞克·農(nóng)產(chǎn)品集購網(wǎng)研究總監(jiān)林國發(fā)對第一財經(jīng)記者表示,土地確權(quán)及土地承包制度的法律、法規(guī)化有利于保證參與主體各方利益,做到有法可依。新的土地流轉(zhuǎn)承包政策有利于降低承包者風險,更便于融資,同時也進一步保護了農(nóng)戶利益。我國未來農(nóng)業(yè)將朝著公司化、合作社及家庭農(nóng)場的模式發(fā)展。
征求意見稿明晰了三方權(quán)屬,有利于保障各方利益。
比如,承包方有權(quán)依法自主決定土地經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn),包括流轉(zhuǎn)對象、方式等。任何單位和個人不得強迫或者阻礙承包方依法流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán);
沒有承包方的書面委托,任何組織和個人無權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán);
受讓方依法通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán),經(jīng)承包方書面同意,并向本集體經(jīng)濟組織備案,可以依法采取出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式向他人再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。
張燦強認為,受讓方依法通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán),可以再流轉(zhuǎn),亦可以向金融機構(gòu)融資擔保,但需要承包方書面同意并向發(fā)包方備案,這些規(guī)定在有效盤活土地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上,也充分尊重了發(fā)包方和承包方的有關(guān)權(quán)利。
林國發(fā)認為,“向他人再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”在過去受讓方經(jīng)營不下去的情況下,也會采用該方法解決,但缺乏相關(guān)法律條文規(guī)定。需要承包方的書面同意,并向發(fā)包方備案,可以有效解決部分受讓方囤地加價再流轉(zhuǎn)的難度,可以更好保護承包方利益,同時也有利于受讓方合理退出,減少因生產(chǎn)經(jīng)營困難跑路的情況。
此外,征求意見稿在第五章還賦予了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農(nóng)村土地承包管理部門的流轉(zhuǎn)管理職能。這對于地方政府來說更具可操作性。
比如,縣級以上地方人民政府根據(jù)本地人均耕地狀況、城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模、農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平等因素,確定工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的面積規(guī)模上限。
確立“優(yōu)先股”降低土地經(jīng)營權(quán)入股風險
流轉(zhuǎn)方面,國家鼓勵各地創(chuàng)新土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式。
征求意見稿第三章第十九條提出,承包方自愿將承包土地的土地經(jīng)營權(quán)入股企業(yè)發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的,可以采取優(yōu)先股等方式降低農(nóng)民風險。
“優(yōu)先股”在公司法上已有較成熟的理論探討,優(yōu)先股通常有固定的股息收益率,公司破產(chǎn)清算時,優(yōu)先股股東清償順序在普通股之前,可見其風險較小。同時,優(yōu)先股的權(quán)利范圍小,沒有選舉權(quán)及被選舉權(quán),對公司的重大經(jīng)營無投票權(quán),有限表決權(quán),可以減少生產(chǎn)經(jīng)營決策干預。
張燦強稱,任何面對市場的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營都是有風險的,農(nóng)業(yè)也不例外,“優(yōu)先股”的特征有助于降低農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股企業(yè)的風險。
在林國發(fā)看來,“優(yōu)先股”的探索,能夠保障受讓方種植糧食的積極性。因為在農(nóng)業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營中,土地成本占生產(chǎn)成本的比例較大,如果承包方自愿將承包土地的土地經(jīng)營權(quán)入股,可以有效減少企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的資金壓力,特別是對以種植大田糧食作物,土地成本占整個生產(chǎn)成本達到四成甚至更高。
為進一步避免土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可能出現(xiàn)的風險,征求意見稿提出,縣級以上地方人民政府,應當建立風險防范制度。比如,對整村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、500畝以上土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等風險較高的項目,應當建立風險保障金制度;風險保障金應以流轉(zhuǎn)土地的實際面積為基數(shù)確定具體金額,總額不得超過一年的土地租金;合同到期后無違約行為的,應及時向工商企業(yè)全額返還風險保障金。
張燦強說,征求意見稿對是否建立風險保證金制度未做統(tǒng)一規(guī)定。他認為,對整村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、500畝以上土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等風險較高的項目,建立風險保障金制度,是考慮整村流轉(zhuǎn)或者500畝以上的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),往往涉及農(nóng)戶多、項目大,風險更高。一旦受讓方經(jīng)營失敗后“跑路”,將影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。這一規(guī)定可以防范社會資本流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)進行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營給農(nóng)民帶來的潛在風險,給農(nóng)民更多的保障。
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