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征求意見稿對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定更加詳細，內(nèi)容更加明確，操作性強，針對性強。承包方自愿將承包土地的土地經(jīng)營權(quán)入股企業(yè)發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的，可以采取優(yōu)先股等方式降低農(nóng)民風險。
今年起實施的新版《農(nóng)村土地承包法》確立了農(nóng)村承包土地的“三權(quán)分置”制度，作為回應，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》也迎來了修訂。
9月26日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站顯示，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》進行了修訂，形成了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（修訂草案征求意見稿）》（下稱“征求意見稿”），向社會公開征求意見。
征求意見稿提出，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變承包土地所有權(quán)的性質(zhì)及其農(nóng)業(yè)用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限，不得損害利害關(guān)系人和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益；承包方可以采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他符合有關(guān)法律和國家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)；國家鼓勵各地創(chuàng)新土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式。辦法自2020年1月1日起正式施行。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心副研究員張燦強對第一財經(jīng)記者表示，征求意見稿對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定更加詳細，內(nèi)容更加明確，操作性強，針對性強。這也是貫徹“三權(quán)分置”理念，對新版《農(nóng)村土地承包法》的有效回應。
響應“三權(quán)分置”明確三方權(quán)屬
當前，農(nóng)村出現(xiàn)了一些新情況，越來越多的農(nóng)民，特別是青壯年農(nóng)民進城務(wù)工，承包土地流轉(zhuǎn)加速，流轉(zhuǎn)面積不斷擴大，家庭農(nóng)場、各種農(nóng)民專業(yè)合作社以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化農(nóng)村龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，農(nóng)民規(guī)模化經(jīng)營水平不斷提高。
針對這種狀況，中央將過去的“兩權(quán)分離”制度創(chuàng)新為“三權(quán)分置”，更有效地保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和承包農(nóng)戶的合法權(quán)益，同時也更有利于促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
所謂“三權(quán)”，指的是土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，分別對應的主體是：發(fā)包方（農(nóng)村集體經(jīng)濟組織）、承包方（集體經(jīng)濟組織成員）、受讓方（具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或資質(zhì)的組織和個人）。
征求意見稿提出，承包方承包土地后，享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。而農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，“不得改變承包土地所有權(quán)的性質(zhì)及其農(nóng)業(yè)用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限，不得損害利害關(guān)系人和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益。”
布瑞克·農(nóng)產(chǎn)品集購網(wǎng)研究總監(jiān)林國發(fā)對第一財經(jīng)記者表示，土地確權(quán)及土地承包制度的法律、法規(guī)化有利于保證參與主體各方利益，做到有法可依。新的土地流轉(zhuǎn)承包政策有利于降低承包者風險，更便于融資，同時也進一步保護了農(nóng)戶利益。我國未來農(nóng)業(yè)將朝著公司化、合作社及家庭農(nóng)場的模式發(fā)展。
征求意見稿明晰了三方權(quán)屬，有利于保障各方利益。
比如，承包方有權(quán)依法自主決定土地經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)，包括流轉(zhuǎn)對象、方式等。任何單位和個人不得強迫或者阻礙承包方依法流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)；
沒有承包方的書面委托，任何組織和個人無權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)；
受讓方依法通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟組織備案，可以依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。
張燦強認為，受讓方依法通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，可以再流轉(zhuǎn)，亦可以向金融機構(gòu)融資擔保，但需要承包方書面同意并向發(fā)包方備案，這些規(guī)定在有效盤活土地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，也充分尊重了發(fā)包方和承包方的有關(guān)權(quán)利。
林國發(fā)認為，“向他人再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”在過去受讓方經(jīng)營不下去的情況下，也會采用該方法解決，但缺乏相關(guān)法律條文規(guī)定。需要承包方的書面同意，并向發(fā)包方備案，可以有效解決部分受讓方囤地加價再流轉(zhuǎn)的難度，可以更好保護承包方利益，同時也有利于受讓方合理退出，減少因生產(chǎn)經(jīng)營困難跑路的情況。
此外，征求意見稿在第五章還賦予了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村土地承包管理部門的流轉(zhuǎn)管理職能。這對于地方政府來說更具可操作性。
比如，縣級以上地方人民政府根據(jù)本地人均耕地狀況、城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模、農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平等因素，確定工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的面積規(guī)模上限。
確立“優(yōu)先股”降低土地經(jīng)營權(quán)入股風險
流轉(zhuǎn)方面，國家鼓勵各地創(chuàng)新土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式。
征求意見稿第三章第十九條提出，承包方自愿將承包土地的土地經(jīng)營權(quán)入股企業(yè)發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的，可以采取優(yōu)先股等方式降低農(nóng)民風險。
“優(yōu)先股”在公司法上已有較成熟的理論探討，優(yōu)先股通常有固定的股息收益率，公司破產(chǎn)清算時，優(yōu)先股股東清償順序在普通股之前，可見其風險較小。同時，優(yōu)先股的權(quán)利范圍小，沒有選舉權(quán)及被選舉權(quán)，對公司的重大經(jīng)營無投票權(quán)，有限表決權(quán)，可以減少生產(chǎn)經(jīng)營決策干預。
張燦強稱，任何面對市場的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營都是有風險的，農(nóng)業(yè)也不例外，“優(yōu)先股”的特征有助于降低農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股企業(yè)的風險。
在林國發(fā)看來，“優(yōu)先股”的探索，能夠保障受讓方種植糧食的積極性。因為在農(nóng)業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營中，土地成本占生產(chǎn)成本的比例較大，如果承包方自愿將承包土地的土地經(jīng)營權(quán)入股，可以有效減少企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的資金壓力，特別是對以種植大田糧食作物，土地成本占整個生產(chǎn)成本達到四成甚至更高。
為進一步避免土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可能出現(xiàn)的風險，征求意見稿提出，縣級以上地方人民政府，應當建立風險防范制度。比如，對整村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、500畝以上土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等風險較高的項目，應當建立風險保障金制度；風險保障金應以流轉(zhuǎn)土地的實際面積為基數(shù)確定具體金額，總額不得超過一年的土地租金；合同到期后無違約行為的，應及時向工商企業(yè)全額返還風險保障金。
張燦強說，征求意見稿對是否建立風險保證金制度未做統(tǒng)一規(guī)定。他認為，對整村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、500畝以上土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等風險較高的項目，建立風險保障金制度，是考慮整村流轉(zhuǎn)或者500畝以上的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，往往涉及農(nóng)戶多、項目大，風險更高。一旦受讓方經(jīng)營失敗后“跑路”，將影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。這一規(guī)定可以防范社會資本流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)進行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營給農(nóng)民帶來的潛在風險，給農(nóng)民更多的保障。
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