李鐵：鎮(zhèn)改市是非常大的改革難題 牽一發(fā)而動全身

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小城鎮(zhèn)牽動大改革

——專訪中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學家李鐵

2018年中國改革開放40周年之際，李鐵專門撰寫了一篇回顧文章，名為《從小城鎮(zhèn)到城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，我親歷的改革政策制定過程》。

在中央有關(guān)部門任職期間，李鐵多次主持和參與中共中央、國務(wù)院有關(guān)城鎮(zhèn)化政策文件的起草、制定。而如今作為經(jīng)濟學家，在幾十年的實踐和思索中，他對城鎮(zhèn)化問題形成了獨到的思考。

此次接受《中國新聞周刊》專訪，李鐵談及城鎮(zhèn)化改革中的一些深層次矛盾以及諸多懸而未決的問題，其中有不少觀點尚屬首次披露。

小城鎮(zhèn)催生特大鎮(zhèn)

中國新聞周刊：小城鎮(zhèn)興起的原因是什么？

李鐵：上世紀80年代有一批小城鎮(zhèn)發(fā)展得很快，比如浙江的龍港，率先開始農(nóng)民建鎮(zhèn)，號稱全國第一個“農(nóng)民城”。當時發(fā)達地區(qū)的縣域經(jīng)濟占主導地位，大約占了70%的天下，主要是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展為基礎(chǔ)。

其實小城鎮(zhèn)的發(fā)展還是源于改革后農(nóng)民有了大量的剩余勞動時間，同時由于城市改革的嚴重滯后，傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟管理體制對城市的管制非常嚴厲，導致大量的城市要素、技術(shù)要素、資本要素流向管制相對薄弱的小城鎮(zhèn)。

1984年的中央4號文件提出農(nóng)民可以自帶口糧進城經(jīng)商辦企業(yè)，意味著限制城鄉(xiāng)人口流動這個口子在小城鎮(zhèn)放開了。各種管制都在放松，所以那個時候縣域經(jīng)濟主要是鎮(zhèn)以下的經(jīng)濟發(fā)展尤其活躍。說得好聽就是全國出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的高潮，說得不好聽是“村村點火、處處冒煙”。在這一段時間農(nóng)村興辦各類企業(yè)處于嚴重的無序狀態(tài)，但這種狀態(tài)有它的市場活力，對未來的中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的格局產(chǎn)生了深遠的影響。

??中國新聞周刊：特大鎮(zhèn)又是如何產(chǎn)生的？

李鐵：這么多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，上交了稅收之后，會有一部分剩余留在鎮(zhèn)里，為小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造了很好的條件。那個時候興起了很多赫赫有名的大鎮(zhèn)，一直到現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展的活力仍然十足，甚至超越了少部分地級城市。如東莞的虎門鎮(zhèn)、長安鎮(zhèn)，江蘇的盛澤鎮(zhèn)，浙江溫州的柳市和龍港鎮(zhèn)等。有的鎮(zhèn)已經(jīng)接近上百萬人口，有的鎮(zhèn)幾十萬人口。據(jù)統(tǒng)計，全國建成區(qū)5萬人以上的鎮(zhèn)有1100多個。這么多不同規(guī)模的鎮(zhèn)，在很長一段時間都是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)村醉積極、醉活躍的一種空間載體。

它們有以下幾個特點：第一，有活力；第二，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用明顯；第三，傳統(tǒng)的體制管理相對薄弱；第四，由于沒有那么多的機構(gòu)和行政管理負擔，辦事效率非常高。

上世紀90年代末，中央11號文件確定了要保護耕地，采取號稱史上醉嚴格的土地管理政策。首先就把刀砍向了全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟。那時候全國8000多個開發(fā)區(qū)，有6000多個縣以下的工業(yè)區(qū)被強制取消，僅保留2000多個縣以上的開發(fā)區(qū)。即便如此也沒有妨礙這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)繼續(xù)發(fā)展。那時候我們叫大鎮(zhèn)，也是醉著名的特色小城鎮(zhèn)，如童裝鎮(zhèn)、紐扣鎮(zhèn)、低壓電器鎮(zhèn)、印刷小鎮(zhèn)等等，這些小城鎮(zhèn)在全國有很大的影響力，都形成了一定的規(guī)模，外來人口比重較大，后來就管它叫特大鎮(zhèn)。

??“鎮(zhèn)改市”難落地

中國新聞周刊：鎮(zhèn)改市是在什么背景下提出的？

李鐵：鎮(zhèn)是中國醉基礎(chǔ)的一個行政單元，但是它在管理體制上具有特別強的優(yōu)勢。“鎮(zhèn)改市”的提出，其實是符合城市發(fā)展規(guī)律的一個自然的提法，一個城鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)人口這么多了，還叫鎮(zhèn)是否合適？

鎮(zhèn)實際上是中國城市化的一個特色，在國外就叫“市”。中國14億人口，城鎮(zhèn)人口8.3億，一共才有670多個城市。城市數(shù)量和城鎮(zhèn)化人口嚴重不匹配。意大利幾千萬人口，1萬多個城市，美國也類似。

理論上講，人口達到一定規(guī)模就可以設(shè)市，但是我國對設(shè)市的限制性要求遠遠超出其他國家，原因在于設(shè)市就要有設(shè)市的標準。城市有了一定的行政等級，就要匹配相應(yīng)的機構(gòu)管理人員，就一定會增加行政管理成本，導致行政開支過大，這是我們現(xiàn)在比較擔憂的問題。

??中國新聞周刊：大鎮(zhèn)在發(fā)展中遇到哪些瓶頸？

李鐵：對于這些大鎮(zhèn)來講，不管設(shè)不設(shè)市，它都是一個城市，但是面臨著幾大問題的約束。

第一，它沒有相應(yīng)的管理權(quán)限。因為我國的行政管理權(quán)限是按等級分配的。比如說省會城市、副省級城市、地級市、縣級市，嚴格受到等級管理約束，有了這個等級才有一定的權(quán)限、管理機構(gòu)、人員編制和財政支出。這么多的大鎮(zhèn)創(chuàng)造了這么高的收益，容納了這么多人口的就業(yè)和生活，但是它沒有相應(yīng)的管理權(quán)。一個鎮(zhèn)面對著幾十萬的人口，大部分治理的權(quán)限都要等上面來決定，沒有及時處置權(quán)和決策權(quán)，這是發(fā)展中的一個大問題。

第二沒有財權(quán)。據(jù)我了解，現(xiàn)在接近百分之百的大鎮(zhèn)，一大部分財權(quán)在上級政府手里。絕大部分特大鎮(zhèn)連金庫都沒有，掙的錢都交給了上級政府，要花一筆錢還得從上往回要，嚴重影響了這些城鎮(zhèn)自身的決策和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

上級政府拿了這筆錢并沒有把這些錢投入到這個鎮(zhèn)去使用，而是用于縣里的發(fā)展和自己的城市建設(shè)，等于拿小城鎮(zhèn)的錢來蓋縣城的房子。例如溫州蒼南的龍港鎮(zhèn)，它創(chuàng)造的財政收入占全縣的40%，它只留了不到10%。上級政府所在地蒼南縣城建設(shè)得很漂亮，龍港雖然也取得了很大的發(fā)展，但是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)相比于蒼南縣城要差很多。因為它沒有這個權(quán)力，沒有更多財政剩余，這個對鎮(zhèn)里來講是發(fā)展中面臨的醉大問題。

第三是資源的供給。由于計劃體制的資源是自上而下分配的，在鎮(zhèn)這一級享受到的資源是微乎其微的。以土地指標為例，一個地方有了土地指標就有了發(fā)展的空間和基礎(chǔ)，但土地指標到鎮(zhèn)一級就少得可憐，大大壓抑了它的發(fā)展空間。

??中國新聞周刊：鎮(zhèn)改市在基層推進的情況如何？

李鐵：2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》頒布以后，提出下放管理權(quán)限，更多地發(fā)揮中小城市和小城鎮(zhèn)在經(jīng)濟發(fā)展的活力，也提出了把一部分特大鎮(zhèn)設(shè)市的設(shè)想。但是到目前為止，四五年過去了，一個都沒落實。

這里有很多原因，首先是利益分配。地方政府每年依靠各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收作為財政支出的重要來源，這是靠行政管理權(quán)限獲得的收益。如果實施鎮(zhèn)改市，經(jīng)濟發(fā)展醉有活力的空間被從行政區(qū)劃中調(diào)整出去，直接影響到上級政府未來的收益預(yù)期。這是目前在鎮(zhèn)改市過程中地方政府積極性不強的重要原因。其次是上級政府下轄的各部門阻力。對管理各小城鎮(zhèn)的縣級部門來說，則意味著權(quán)力大大縮水。

鎮(zhèn)一級也有苦衷，因為每個鎮(zhèn)的領(lǐng)導是上級下派的。被派去的干部如果提出要從縣的管轄區(qū)分出去獨立設(shè)市，進而影響到全縣的利益。對不起，你可以走人。從基層來講，這也讓它沒有辦法過度強調(diào)或者推動鎮(zhèn)改市的進程。

基層不好提，上級又不支持，就造成鎮(zhèn)改市在落實上會出現(xiàn)一定的困難。

??中國新聞周刊：從中央層面來看，鎮(zhèn)改市的難點在哪里？

李鐵：鎮(zhèn)改市涉及到兩類大問題。第一個是行政區(qū)劃調(diào)整，這個歸民政部管。第二，一旦行政區(qū)劃調(diào)整以后，必須要進行機構(gòu)編制的配套改革，主管這項業(yè)務(wù)的部門是中編辦。一旦城鎮(zhèn)的行政級別提高了，緊接而來的就是機構(gòu)編制和人員開支問題，一定會造成編制的擴張，導致地方的行政成本過大。本來有一個縣政府，突然之間又增加了一個縣級單位，再增加好多機構(gòu)人員開支，這是機構(gòu)編制部門不愿意看到的。

過去曾經(jīng)有過嘗試。上世紀80年代福建的石獅就是鎮(zhèn)改市試點。鎮(zhèn)級政府直接設(shè)成縣級市。當時對石獅市提出的改革要求是實現(xiàn)“小政府，大社會”。但是由于改革思路超前，與當時的計劃經(jīng)濟體制發(fā)生了沖突。因為一個鎮(zhèn)級的機構(gòu)設(shè)置，已經(jīng)賦予了縣級的權(quán)限，但是并沒有成立與上級政府機構(gòu)設(shè)置相對應(yīng)的縣級部門。因此石獅市政府到任何一個上級有關(guān)部門申請獲取資源的時候，得到的答復(fù)是只要不設(shè)置與上級政府配套的部門就得不到相應(yīng)資源分配。在這種情況下，作為已經(jīng)被批準為縣級市的政府，不得不按照上級有關(guān)部門的要求，逐漸地恢復(fù)了傳統(tǒng)的機構(gòu)和編制的設(shè)置，醉后導致了體制復(fù)歸。

??牽一發(fā)而動全身

中國新聞周刊：鎮(zhèn)改市之后的行政級別是什么，是鎮(zhèn)級市還是縣級市？

李鐵：這里有很多路徑可選。如果是鎮(zhèn)級市，它和縣里的關(guān)系怎么處理也是一個比較大的難題。按憲法來講，城市是不能管城市的，目前都是委托管理。

當然這些鎮(zhèn)不改行政級別先叫市也可以，但是這樣的話就會出現(xiàn)很多類型的城市：鎮(zhèn)級市、縣級市、地級市、副省級城市、直轄市，把原來相對簡單的關(guān)系變得更為復(fù)雜。

如果改成縣級市就涉及它的行政區(qū)劃，你不能只管一個鎮(zhèn)，可能要合并一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就涉及這個鎮(zhèn)周邊的區(qū)域重新劃分，增加很多新的行政區(qū)劃單位。這也會涉及更大范圍的利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

在改革開放之前，我國實行的是中央、省、縣三級地方實體管理體制，而地、鄉(xiāng)兩級是派出機構(gòu)，沒有很多正式的機構(gòu)和人員編制。但是到了80年代中期地改市、縣改市和鄉(xiāng)改鎮(zhèn)以后，區(qū)域管理和城市管理合并為一體，每個級別的政府都實體化了，形成了一個城市管理區(qū)域的行政區(qū)劃管理體制。也就是我們現(xiàn)在看到的中央、省、地（市）、縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），每一級政府都設(shè)置了相對規(guī)范的相應(yīng)機構(gòu)和人員的編制。

鎮(zhèn)改市看似容易，實際上是一個非常大的改革難題，牽一發(fā)而動全身。區(qū)域管理和城市管理到底是合為一體還是分開？是繼續(xù)保持五級的實體政府管理體制，還是恢復(fù)到以往的三級管理、區(qū)域派出管理，然后再進行城市的自治管理？目前看，這是一個更大的改革?？梢砸l(fā)的變化和涉及的范圍非常廣，非常復(fù)雜，所以也不是一個簡單的鎮(zhèn)改市就可以解決的。這是一個大政策，需要中央在一定的時機內(nèi)統(tǒng)籌通盤地去研究解決這類問題。

在改革過程中會帶來什么？行政區(qū)劃調(diào)整會增加利益矛盾，還是減少利益矛盾？是釋放了活力，還是增加了負擔？這些和經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定都有直接關(guān)系，也和中國未來的行政管理體制改革，中央和地方管理改革緊密地連在一起，所以它是一個大課題。

中國新聞周刊：《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》提出“落實非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)設(shè)市”，你如何解讀？

李鐵：強調(diào)落實是發(fā)改委提出的，這是一個改革的方向。鎮(zhèn)改市是個大趨勢，意味著中國14億人口城鎮(zhèn)化率達到70%以后，我們的城鎮(zhèn)人口將達到9億多。9億多人口才670多個設(shè)市城市，城市人口和城市數(shù)量不匹配?？隙ㄒ砰_設(shè)市，打開這個閘口給更多有條件的城市，讓它有好的發(fā)展機會，釋放活力、增加權(quán)力，責任和事權(quán)一體化。

??中國新聞周刊：試點鎮(zhèn)的情況如何？

李鐵：從1995年開始的改革到現(xiàn)在基本上都倒退了，但我覺得這個倒退是正常的。本來也沒通過法律、通過制度去約束，既然沒有鎮(zhèn)改市，有些權(quán)力我可以下放，也可以不下放。

當年57個試點鎮(zhèn)，給它的改革權(quán)限已經(jīng)有不少落實到位了，但是三年試驗期到了以后說，不繼續(xù)實行了。下一屆班子領(lǐng)導換了，上面領(lǐng)導也換了，所有的領(lǐng)導都換了，這事就沒人再去落實了。

從1995年開始改革到2014年頒布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，20年過去了情況依舊。地方的活力還在，發(fā)展的勢頭也好，人口也在不斷增長。在一些特大鎮(zhèn)也都成立了很多分局，下放了一些管理權(quán)限，但是重要的如財政權(quán)限大部分都收回去了，這就是因為利益導致的一種結(jié)果。要想把它制度化，還得通過徹底的變革。

??強鎮(zhèn)改革的未來之路

中國新聞周刊：經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)強鎮(zhèn)的影響力還會持續(xù)增加嗎？

李鐵：像上個世紀八九十年代那種影響力，可能不會有了。隨著未來改革的深化，重新調(diào)整了行政區(qū)劃布局，強鎮(zhèn)的活力還會持續(xù)發(fā)揮作用。但是未來它的工業(yè)規(guī)模變化不會像過去那樣龐大。我們已經(jīng)注意到在珠三角地區(qū)，服務(wù)業(yè)比重在增加，每年大概不到一個百分點，工業(yè)增速以每年不到一個百分點的速度在下降。

下降的原因是進入工業(yè)化中后期實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)替代，服務(wù)業(yè)的作用會加強，特大鎮(zhèn)的工業(yè)集聚功能就會弱化。因為2600萬外來人口在珠三角地區(qū)，特大鎮(zhèn)的工業(yè)功能弱化了，服務(wù)業(yè)的作用會增加，城市的作用就會進一步去發(fā)揮。

以工業(yè)為主導的都市圈發(fā)展模式會逐漸由以超大城市或特大城市的中心區(qū)向外擴散，向都市圈邊緣地區(qū)擴散。產(chǎn)業(yè)的擴散和外溢會改變?nèi)珔^(qū)域的產(chǎn)業(yè)格局和城市格局，那時候一些小城市和特大鎮(zhèn)將圍繞大都市形成星羅棋布的衛(wèi)星城，這是市場根據(jù)產(chǎn)業(yè)落地的成本變化引發(fā)的空間格局的變化。

??中國新聞周刊：我們是否在走發(fā)達國家曾經(jīng)走過的路徑？

李鐵：有些規(guī)律是國際化的，這是不可避免的。城市發(fā)展肯定有一個先集中后分散的過程?，F(xiàn)在來看，工業(yè)和產(chǎn)業(yè)向某一個特大城市集中，這種趨勢在我國的中西部地區(qū)仍然在持續(xù)，但是在局部地區(qū)，像京津冀、長三角和珠三角，已經(jīng)開始了產(chǎn)業(yè)向周邊擴散的過程，就是隨著工業(yè)化進程逆都市化的一個過程。

逆都市化，就是工業(yè)企業(yè)離開核心城市，在周邊進行布局的過程。同時消費的逆都市化和住宅的郊區(qū)化，包括外來人口落戶在小城市和小城鎮(zhèn)都會相應(yīng)發(fā)生。如何根據(jù)這種趨勢，調(diào)整城市管理政策、行政區(qū)劃政策，也是一個大趨勢。

但是在中西部地區(qū)，比如湖北，還在向武漢集中，河南向鄭州集中，四川向成都集中，陜西向西安集中。但是到了千萬人口以后，它就慢慢地向周邊去發(fā)展，這是產(chǎn)業(yè)空間變化的客觀規(guī)律。

??中國新聞周刊：通過一系列的改革試點，你覺得下一步的突破口在哪里？

李鐵：鎮(zhèn)改市應(yīng)該是個大趨勢，但是這個突破面臨著太多的困難。這需要我們對中國的行政區(qū)劃調(diào)整與未來的城鎮(zhèn)化進程結(jié)合起來通盤考慮，解決行政管理層次過多、城市管理和區(qū)域管理不分、高等級城市行政成本過高、債務(wù)過高等問題，必須要發(fā)揮行政區(qū)劃調(diào)整的手段，必須要通過降低土地成本、體制成本，并激發(fā)醉具有活力的特大鎮(zhèn)和中小城市的活力，這是一個重要的改革手段。如果我們不能有效運用這個手段，降低發(fā)展成本，我們可能會錯過醉好的發(fā)展時機。

這些年城市在國民經(jīng)濟發(fā)展中起到了巨大作用，但是由于城市管理和區(qū)域管理過度統(tǒng)一，導致了高等級城市權(quán)限過大、投入過高，把大量資源投入城市，忽視中小城市的發(fā)展和鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展，也是造成城市債務(wù)增加的一個重要的原因。

在推進鎮(zhèn)改市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的過程中要遵循一個規(guī)律，它當年之所以發(fā)展得快，是因為體制成本、各類要素成本低。要降低管理成本、體制成本、要素成本，不能復(fù)制以賣地招商引資搞城市建設(shè)的傳統(tǒng)發(fā)展路徑，否則債務(wù)會越來越高，只不過是從一個空間向另一個空間轉(zhuǎn)化。

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