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    李鐵:鎮(zhèn)改市是非常大的改革難題 牽一發(fā)而動全身

    國內(nèi)樓市日期:2019-05-21 00:00:12 瀏覽量(

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    小城鎮(zhèn)牽動大改革

    ——專訪中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學家李鐵

    2018年中國改革開放40周年之際,李鐵專門撰寫了一篇回顧文章,名為《從小城鎮(zhèn)到城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,我親歷的改革政策制定過程》。

    在中央有關(guān)部門任職期間,李鐵多次主持和參與中共中央、國務(wù)院有關(guān)城鎮(zhèn)化政策文件的起草、制定。而如今作為經(jīng)濟學家,在幾十年的實踐和思索中,他對城鎮(zhèn)化問題形成了獨到的思考。

    此次接受《中國新聞周刊》專訪,李鐵談及城鎮(zhèn)化改革中的一些深層次矛盾以及諸多懸而未決的問題,其中有不少觀點尚屬首次披露。

    小城鎮(zhèn)催生特大鎮(zhèn)

    中國新聞周刊:小城鎮(zhèn)興起的原因是什么?

    李鐵:上世紀80年代有一批小城鎮(zhèn)發(fā)展得很快,比如浙江的龍港,率先開始農(nóng)民建鎮(zhèn),號稱全國第一個“農(nóng)民城”。當時發(fā)達地區(qū)的縣域經(jīng)濟占主導地位,大約占了70%的天下,主要是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展為基礎(chǔ)。

    其實小城鎮(zhèn)的發(fā)展還是源于改革后農(nóng)民有了大量的剩余勞動時間,同時由于城市改革的嚴重滯后,傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟管理體制對城市的管制非常嚴厲,導致大量的城市要素、技術(shù)要素、資本要素流向管制相對薄弱的小城鎮(zhèn)。

    1984年的中央4號文件提出農(nóng)民可以自帶口糧進城經(jīng)商辦企業(yè),意味著限制城鄉(xiāng)人口流動這個口子在小城鎮(zhèn)放開了。各種管制都在放松,所以那個時候縣域經(jīng)濟主要是鎮(zhèn)以下的經(jīng)濟發(fā)展尤其活躍。說得好聽就是全國出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的高潮,說得不好聽是“村村點火、處處冒煙”。在這一段時間農(nóng)村興辦各類企業(yè)處于嚴重的無序狀態(tài),但這種狀態(tài)有它的市場活力,對未來的中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的格局產(chǎn)生了深遠的影響。

    ??中國新聞周刊:特大鎮(zhèn)又是如何產(chǎn)生的?

    李鐵:這么多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),上交了稅收之后,會有一部分剩余留在鎮(zhèn)里,為小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造了很好的條件。那個時候興起了很多赫赫有名的大鎮(zhèn),一直到現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展的活力仍然十足,甚至超越了少部分地級城市。如東莞的虎門鎮(zhèn)、長安鎮(zhèn),江蘇的盛澤鎮(zhèn),浙江溫州的柳市和龍港鎮(zhèn)等。有的鎮(zhèn)已經(jīng)接近上百萬人口,有的鎮(zhèn)幾十萬人口。據(jù)統(tǒng)計,全國建成區(qū)5萬人以上的鎮(zhèn)有1100多個。這么多不同規(guī)模的鎮(zhèn),在很長一段時間都是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)村醉積極、醉活躍的一種空間載體。

    它們有以下幾個特點:第一,有活力;第二,對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用明顯;第三,傳統(tǒng)的體制管理相對薄弱;第四,由于沒有那么多的機構(gòu)和行政管理負擔,辦事效率非常高。

    上世紀90年代末,中央11號文件確定了要保護耕地,采取號稱史上醉嚴格的土地管理政策。首先就把刀砍向了全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟。那時候全國8000多個開發(fā)區(qū),有6000多個縣以下的工業(yè)區(qū)被強制取消,僅保留2000多個縣以上的開發(fā)區(qū)。即便如此也沒有妨礙這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)繼續(xù)發(fā)展。那時候我們叫大鎮(zhèn),也是醉著名的特色小城鎮(zhèn),如童裝鎮(zhèn)、紐扣鎮(zhèn)、低壓電器鎮(zhèn)、印刷小鎮(zhèn)等等,這些小城鎮(zhèn)在全國有很大的影響力,都形成了一定的規(guī)模,外來人口比重較大,后來就管它叫特大鎮(zhèn)。

    ??“鎮(zhèn)改市”難落地

    中國新聞周刊:鎮(zhèn)改市是在什么背景下提出的?

    李鐵:鎮(zhèn)是中國醉基礎(chǔ)的一個行政單元,但是它在管理體制上具有特別強的優(yōu)勢。“鎮(zhèn)改市”的提出,其實是符合城市發(fā)展規(guī)律的一個自然的提法,一個城鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)人口這么多了,還叫鎮(zhèn)是否合適?

    鎮(zhèn)實際上是中國城市化的一個特色,在國外就叫“市”。中國14億人口,城鎮(zhèn)人口8.3億,一共才有670多個城市。城市數(shù)量和城鎮(zhèn)化人口嚴重不匹配。意大利幾千萬人口,1萬多個城市,美國也類似。

    理論上講,人口達到一定規(guī)模就可以設(shè)市,但是我國對設(shè)市的限制性要求遠遠超出其他國家,原因在于設(shè)市就要有設(shè)市的標準。城市有了一定的行政等級,就要匹配相應(yīng)的機構(gòu)管理人員,就一定會增加行政管理成本,導致行政開支過大,這是我們現(xiàn)在比較擔憂的問題。

    ??中國新聞周刊:大鎮(zhèn)在發(fā)展中遇到哪些瓶頸?

    李鐵:對于這些大鎮(zhèn)來講,不管設(shè)不設(shè)市,它都是一個城市,但是面臨著幾大問題的約束。

    第一,它沒有相應(yīng)的管理權(quán)限。因為我國的行政管理權(quán)限是按等級分配的。比如說省會城市、副省級城市、地級市、縣級市,嚴格受到等級管理約束,有了這個等級才有一定的權(quán)限、管理機構(gòu)、人員編制和財政支出。這么多的大鎮(zhèn)創(chuàng)造了這么高的收益,容納了這么多人口的就業(yè)和生活,但是它沒有相應(yīng)的管理權(quán)。一個鎮(zhèn)面對著幾十萬的人口,大部分治理的權(quán)限都要等上面來決定,沒有及時處置權(quán)和決策權(quán),這是發(fā)展中的一個大問題。

    第二沒有財權(quán)。據(jù)我了解,現(xiàn)在接近百分之百的大鎮(zhèn),一大部分財權(quán)在上級政府手里。絕大部分特大鎮(zhèn)連金庫都沒有,掙的錢都交給了上級政府,要花一筆錢還得從上往回要,嚴重影響了這些城鎮(zhèn)自身的決策和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

    上級政府拿了這筆錢并沒有把這些錢投入到這個鎮(zhèn)去使用,而是用于縣里的發(fā)展和自己的城市建設(shè),等于拿小城鎮(zhèn)的錢來蓋縣城的房子。例如溫州蒼南的龍港鎮(zhèn),它創(chuàng)造的財政收入占全縣的40%,它只留了不到10%。上級政府所在地蒼南縣城建設(shè)得很漂亮,龍港雖然也取得了很大的發(fā)展,但是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)相比于蒼南縣城要差很多。因為它沒有這個權(quán)力,沒有更多財政剩余,這個對鎮(zhèn)里來講是發(fā)展中面臨的醉大問題。

    第三是資源的供給。由于計劃體制的資源是自上而下分配的,在鎮(zhèn)這一級享受到的資源是微乎其微的。以土地指標為例,一個地方有了土地指標就有了發(fā)展的空間和基礎(chǔ),但土地指標到鎮(zhèn)一級就少得可憐,大大壓抑了它的發(fā)展空間。

    ??中國新聞周刊:鎮(zhèn)改市在基層推進的情況如何?

    李鐵:2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》頒布以后,提出下放管理權(quán)限,更多地發(fā)揮中小城市和小城鎮(zhèn)在經(jīng)濟發(fā)展的活力,也提出了把一部分特大鎮(zhèn)設(shè)市的設(shè)想。但是到目前為止,四五年過去了,一個都沒落實。

    這里有很多原因,首先是利益分配。地方政府每年依靠各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收作為財政支出的重要來源,這是靠行政管理權(quán)限獲得的收益。如果實施鎮(zhèn)改市,經(jīng)濟發(fā)展醉有活力的空間被從行政區(qū)劃中調(diào)整出去,直接影響到上級政府未來的收益預(yù)期。這是目前在鎮(zhèn)改市過程中地方政府積極性不強的重要原因。其次是上級政府下轄的各部門阻力。對管理各小城鎮(zhèn)的縣級部門來說,則意味著權(quán)力大大縮水。

    鎮(zhèn)一級也有苦衷,因為每個鎮(zhèn)的領(lǐng)導是上級下派的。被派去的干部如果提出要從縣的管轄區(qū)分出去獨立設(shè)市,進而影響到全縣的利益。對不起,你可以走人。從基層來講,這也讓它沒有辦法過度強調(diào)或者推動鎮(zhèn)改市的進程。

    基層不好提,上級又不支持,就造成鎮(zhèn)改市在落實上會出現(xiàn)一定的困難。

    ??中國新聞周刊:從中央層面來看,鎮(zhèn)改市的難點在哪里?

    李鐵:鎮(zhèn)改市涉及到兩類大問題。第一個是行政區(qū)劃調(diào)整,這個歸民政部管。第二,一旦行政區(qū)劃調(diào)整以后,必須要進行機構(gòu)編制的配套改革,主管這項業(yè)務(wù)的部門是中編辦。一旦城鎮(zhèn)的行政級別提高了,緊接而來的就是機構(gòu)編制和人員開支問題,一定會造成編制的擴張,導致地方的行政成本過大。本來有一個縣政府,突然之間又增加了一個縣級單位,再增加好多機構(gòu)人員開支,這是機構(gòu)編制部門不愿意看到的。

    過去曾經(jīng)有過嘗試。上世紀80年代福建的石獅就是鎮(zhèn)改市試點。鎮(zhèn)級政府直接設(shè)成縣級市。當時對石獅市提出的改革要求是實現(xiàn)“小政府,大社會”。但是由于改革思路超前,與當時的計劃經(jīng)濟體制發(fā)生了沖突。因為一個鎮(zhèn)級的機構(gòu)設(shè)置,已經(jīng)賦予了縣級的權(quán)限,但是并沒有成立與上級政府機構(gòu)設(shè)置相對應(yīng)的縣級部門。因此石獅市政府到任何一個上級有關(guān)部門申請獲取資源的時候,得到的答復(fù)是只要不設(shè)置與上級政府配套的部門就得不到相應(yīng)資源分配。在這種情況下,作為已經(jīng)被批準為縣級市的政府,不得不按照上級有關(guān)部門的要求,逐漸地恢復(fù)了傳統(tǒng)的機構(gòu)和編制的設(shè)置,醉后導致了體制復(fù)歸。

    ??牽一發(fā)而動全身

    中國新聞周刊:鎮(zhèn)改市之后的行政級別是什么,是鎮(zhèn)級市還是縣級市?

    李鐵:這里有很多路徑可選。如果是鎮(zhèn)級市,它和縣里的關(guān)系怎么處理也是一個比較大的難題。按憲法來講,城市是不能管城市的,目前都是委托管理。

    當然這些鎮(zhèn)不改行政級別先叫市也可以,但是這樣的話就會出現(xiàn)很多類型的城市:鎮(zhèn)級市、縣級市、地級市、副省級城市、直轄市,把原來相對簡單的關(guān)系變得更為復(fù)雜。

    如果改成縣級市就涉及它的行政區(qū)劃,你不能只管一個鎮(zhèn),可能要合并一些鄉(xiāng)鎮(zhèn),就涉及這個鎮(zhèn)周邊的區(qū)域重新劃分,增加很多新的行政區(qū)劃單位。這也會涉及更大范圍的利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

    在改革開放之前,我國實行的是中央、省、縣三級地方實體管理體制,而地、鄉(xiāng)兩級是派出機構(gòu),沒有很多正式的機構(gòu)和人員編制。但是到了80年代中期地改市、縣改市和鄉(xiāng)改鎮(zhèn)以后,區(qū)域管理和城市管理合并為一體,每個級別的政府都實體化了,形成了一個城市管理區(qū)域的行政區(qū)劃管理體制。也就是我們現(xiàn)在看到的中央、省、地(市)、縣(市)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn)),每一級政府都設(shè)置了相對規(guī)范的相應(yīng)機構(gòu)和人員的編制。

    鎮(zhèn)改市看似容易,實際上是一個非常大的改革難題,牽一發(fā)而動全身。區(qū)域管理和城市管理到底是合為一體還是分開?是繼續(xù)保持五級的實體政府管理體制,還是恢復(fù)到以往的三級管理、區(qū)域派出管理,然后再進行城市的自治管理?目前看,這是一個更大的改革??梢砸l(fā)的變化和涉及的范圍非常廣,非常復(fù)雜,所以也不是一個簡單的鎮(zhèn)改市就可以解決的。這是一個大政策,需要中央在一定的時機內(nèi)統(tǒng)籌通盤地去研究解決這類問題。

    在改革過程中會帶來什么?行政區(qū)劃調(diào)整會增加利益矛盾,還是減少利益矛盾?是釋放了活力,還是增加了負擔?這些和經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定都有直接關(guān)系,也和中國未來的行政管理體制改革,中央和地方管理改革緊密地連在一起,所以它是一個大課題。

    中國新聞周刊:《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》提出“落實非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)設(shè)市”,你如何解讀?

    李鐵:強調(diào)落實是發(fā)改委提出的,這是一個改革的方向。鎮(zhèn)改市是個大趨勢,意味著中國14億人口城鎮(zhèn)化率達到70%以后,我們的城鎮(zhèn)人口將達到9億多。9億多人口才670多個設(shè)市城市,城市人口和城市數(shù)量不匹配??隙ㄒ砰_設(shè)市,打開這個閘口給更多有條件的城市,讓它有好的發(fā)展機會,釋放活力、增加權(quán)力,責任和事權(quán)一體化。

    ??中國新聞周刊:試點鎮(zhèn)的情況如何?

    李鐵:從1995年開始的改革到現(xiàn)在基本上都倒退了,但我覺得這個倒退是正常的。本來也沒通過法律、通過制度去約束,既然沒有鎮(zhèn)改市,有些權(quán)力我可以下放,也可以不下放。

    當年57個試點鎮(zhèn),給它的改革權(quán)限已經(jīng)有不少落實到位了,但是三年試驗期到了以后說,不繼續(xù)實行了。下一屆班子領(lǐng)導換了,上面領(lǐng)導也換了,所有的領(lǐng)導都換了,這事就沒人再去落實了。

    從1995年開始改革到2014年頒布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》,20年過去了情況依舊。地方的活力還在,發(fā)展的勢頭也好,人口也在不斷增長。在一些特大鎮(zhèn)也都成立了很多分局,下放了一些管理權(quán)限,但是重要的如財政權(quán)限大部分都收回去了,這就是因為利益導致的一種結(jié)果。要想把它制度化,還得通過徹底的變革。

    ??強鎮(zhèn)改革的未來之路

    中國新聞周刊:經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)強鎮(zhèn)的影響力還會持續(xù)增加嗎?

    李鐵:像上個世紀八九十年代那種影響力,可能不會有了。隨著未來改革的深化,重新調(diào)整了行政區(qū)劃布局,強鎮(zhèn)的活力還會持續(xù)發(fā)揮作用。但是未來它的工業(yè)規(guī)模變化不會像過去那樣龐大。我們已經(jīng)注意到在珠三角地區(qū),服務(wù)業(yè)比重在增加,每年大概不到一個百分點,工業(yè)增速以每年不到一個百分點的速度在下降。

    下降的原因是進入工業(yè)化中后期實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)替代,服務(wù)業(yè)的作用會加強,特大鎮(zhèn)的工業(yè)集聚功能就會弱化。因為2600萬外來人口在珠三角地區(qū),特大鎮(zhèn)的工業(yè)功能弱化了,服務(wù)業(yè)的作用會增加,城市的作用就會進一步去發(fā)揮。

    以工業(yè)為主導的都市圈發(fā)展模式會逐漸由以超大城市或特大城市的中心區(qū)向外擴散,向都市圈邊緣地區(qū)擴散。產(chǎn)業(yè)的擴散和外溢會改變?nèi)珔^(qū)域的產(chǎn)業(yè)格局和城市格局,那時候一些小城市和特大鎮(zhèn)將圍繞大都市形成星羅棋布的衛(wèi)星城,這是市場根據(jù)產(chǎn)業(yè)落地的成本變化引發(fā)的空間格局的變化。

    ??中國新聞周刊:我們是否在走發(fā)達國家曾經(jīng)走過的路徑?

    李鐵:有些規(guī)律是國際化的,這是不可避免的。城市發(fā)展肯定有一個先集中后分散的過程?,F(xiàn)在來看,工業(yè)和產(chǎn)業(yè)向某一個特大城市集中,這種趨勢在我國的中西部地區(qū)仍然在持續(xù),但是在局部地區(qū),像京津冀、長三角和珠三角,已經(jīng)開始了產(chǎn)業(yè)向周邊擴散的過程,就是隨著工業(yè)化進程逆都市化的一個過程。

    逆都市化,就是工業(yè)企業(yè)離開核心城市,在周邊進行布局的過程。同時消費的逆都市化和住宅的郊區(qū)化,包括外來人口落戶在小城市和小城鎮(zhèn)都會相應(yīng)發(fā)生。如何根據(jù)這種趨勢,調(diào)整城市管理政策、行政區(qū)劃政策,也是一個大趨勢。

    但是在中西部地區(qū),比如湖北,還在向武漢集中,河南向鄭州集中,四川向成都集中,陜西向西安集中。但是到了千萬人口以后,它就慢慢地向周邊去發(fā)展,這是產(chǎn)業(yè)空間變化的客觀規(guī)律。

    ??中國新聞周刊:通過一系列的改革試點,你覺得下一步的突破口在哪里?

    李鐵:鎮(zhèn)改市應(yīng)該是個大趨勢,但是這個突破面臨著太多的困難。這需要我們對中國的行政區(qū)劃調(diào)整與未來的城鎮(zhèn)化進程結(jié)合起來通盤考慮,解決行政管理層次過多、城市管理和區(qū)域管理不分、高等級城市行政成本過高、債務(wù)過高等問題,必須要發(fā)揮行政區(qū)劃調(diào)整的手段,必須要通過降低土地成本、體制成本,并激發(fā)醉具有活力的特大鎮(zhèn)和中小城市的活力,這是一個重要的改革手段。如果我們不能有效運用這個手段,降低發(fā)展成本,我們可能會錯過醉好的發(fā)展時機。

    這些年城市在國民經(jīng)濟發(fā)展中起到了巨大作用,但是由于城市管理和區(qū)域管理過度統(tǒng)一,導致了高等級城市權(quán)限過大、投入過高,把大量資源投入城市,忽視中小城市的發(fā)展和鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展,也是造成城市債務(wù)增加的一個重要的原因。

    在推進鎮(zhèn)改市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的過程中要遵循一個規(guī)律,它當年之所以發(fā)展得快,是因為體制成本、各類要素成本低。要降低管理成本、體制成本、要素成本,不能復(fù)制以賣地招商引資搞城市建設(shè)的傳統(tǒng)發(fā)展路徑,否則債務(wù)會越來越高,只不過是從一個空間向另一個空間轉(zhuǎn)化。

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