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一旦發(fā)現(xiàn)文物，工期就得延誤，風(fēng)險(xiǎn)和成本大幅增加，一些建設(shè)單位不惜以身試法破壞文物；文物部門只能“被動(dòng)保護(hù)”，處處受制于人，影響保護(hù)成效。近年來，土地出讓后再考古成為多種矛盾爆發(fā)的集中點(diǎn)。
作為國家重點(diǎn)支持的6個(gè)大遺址片區(qū)之一，鄭州市文物古跡總量過萬，在全力推進(jìn)國家中心城市建設(shè)過程中，2018年以來，鄭州市以“考古前置”改革為突破口，將考古工作列入土地供應(yīng)條件，在土地出讓前全部完成，探索出文物保護(hù)與城市建設(shè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的地方經(jīng)驗(yàn)。
“風(fēng)水寶地”成“是非之地”
“幾乎每年都會(huì)有地塊因考古耽誤工期，不僅經(jīng)濟(jì)效益受損，考古發(fā)掘費(fèi)用少則幾十萬、多則上千萬，都是公司自己承擔(dān)?！碧崞鹬袠?biāo)“風(fēng)水寶地”的經(jīng)歷，河南本土房企正商集團(tuán)運(yùn)營經(jīng)理陳繼國很是無奈。
文物部門隨建設(shè)項(xiàng)目開展“被動(dòng)保護(hù)”，在土地出讓后才進(jìn)行考古調(diào)查勘探發(fā)掘，是我國城市建設(shè)中的普遍現(xiàn)象。據(jù)陳繼國介紹，正商集團(tuán)此前在鄭州拿到的一塊地因考古發(fā)掘耽誤了小半年，銀行貸款利息每天就得80多萬元。
“考古發(fā)掘費(fèi)用成本無法提前估算加大了touzi風(fēng)險(xiǎn)。在河南等地下文物遺存豐富的省份，是否可能有文物是我們風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估首當(dāng)其沖要考慮的問題。有文物的地段再好，我們也寧肯逃?！比趧?chuàng)中國中原公司前期開發(fā)部總經(jīng)理劉鳳說。
“我們也想快，但是文物部門就像救火隊(duì)，很被動(dòng)?！编嵵菔形奈锞志珠L任偉說，考古工作有一套科學(xué)體系，辦理審批、勘探發(fā)掘都需要過程，但建設(shè)單位并不能理解，千方百計(jì)找上門來催進(jìn)度。文物保護(hù)法規(guī)定的醉高罰款是50萬元，違法成本遠(yuǎn)低于守法成本，建筑方破壞文物的案件難免發(fā)生。
據(jù)鄭州市文物勘探管理辦公室主任王文華介紹，鄭州實(shí)行考古勘探經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政保障后，資金存在巨大缺口，一年只有649萬元，勘探面積有時(shí)能達(dá)到2000多萬平方米，只能拆東墻補(bǔ)西墻，影響工作效率和文物保護(hù)質(zhì)量。
“考古前置”破解文保難題
近年來，鄭州市加快建設(shè)國家中心城市，對(duì)土地的需求日益迫切，破解城市建設(shè)中的文物保護(hù)難題刻不容緩。
為此，鄭州市出臺(tái)《關(guān)于招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置改革的通知》，自2018年1月1日起，市區(qū)范圍內(nèi)以招拍掛方式出讓的國有建設(shè)用地，在土地出讓前由自然資源部門向文物部門辦理全部考古審批手續(xù)。
按照要求，未發(fā)現(xiàn)文物遺存的，直接公開出讓；發(fā)現(xiàn)文物需要“異地保護(hù)”的，發(fā)掘保護(hù)后出讓；發(fā)現(xiàn)文物需要“原址保護(hù)”的，調(diào)整用地規(guī)劃后出讓；發(fā)現(xiàn)文物遺存但可保護(hù)與建設(shè)兼顧的，由文物部門明確保護(hù)條件，附條件出讓。
鄭州市土地儲(chǔ)備中心主任陳思格說，出讓土地的開發(fā)建設(shè)條件被進(jìn)一步明確。在體制機(jī)制上，通過考古聯(lián)席會(huì)議制度，文物部門、市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和各區(qū)（管委會(huì)）每年年初會(huì)根據(jù)土地儲(chǔ)備計(jì)劃和供應(yīng)計(jì)劃制定考古勘探計(jì)劃，協(xié)調(diào)解決工作中遇到的問題，確保文物考古和土地供應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)。
“變‘事后被動(dòng)跟進(jìn)’為‘提前主動(dòng)完成’、變‘不可知’為‘可規(guī)劃’。文物工作在無利益干擾的情況下進(jìn)行，大大增強(qiáng)了文物保護(hù)力度。”任偉說，真正的“凈地”出讓不僅是地上“凈”，地上沒有附著物；地下也要“凈”，摸透地下所有情況。
資金方面，鄭州市根據(jù)近3年來考古勘探發(fā)掘費(fèi)用和勘探面積，按每平方米34元將考古勘探發(fā)掘費(fèi)用計(jì)入土地交易價(jià)格，均攤于所有出讓地塊成本之中。這部分資金由財(cái)政部門先行墊付保障，“凈地”出讓后收回。
“改革改變了考古費(fèi)用長期不足帶來的工作被動(dòng)局面，也體現(xiàn)了‘文物保護(hù)，人人參與’的工作理念?！北本┐髮W(xué)考古文博學(xué)院教授李伯謙說，考古費(fèi)用在土地出讓時(shí)均攤于所有出讓地塊成本之中，以往哪個(gè)地塊發(fā)現(xiàn)文物、文物工作費(fèi)用就由哪個(gè)地塊競得人承擔(dān)的不公平現(xiàn)象被消除。
消除“老難題”還需深化改革
“‘考古前置’改革為有效解決文物保護(hù)與城市建設(shè)之間的矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)全面推進(jìn)開了一個(gè)好頭。”中國社會(huì)科學(xué)院考古研究所研究員袁靖說，由政府組織考古工作，能夠真正把文物保護(hù)落到實(shí)處，維護(hù)文化遺產(chǎn)的尊嚴(yán)。
任偉說，通過推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，文物工作完成后進(jìn)行凈地出讓，宗地競得人可以快速推進(jìn)工程建設(shè)，有效降低企業(yè)制度性交易成本，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，文物領(lǐng)域“放管服”改革具有重要意義。
“自然資源部門成為文物保護(hù)手續(xù)辦理的主體，文物部門不再與建設(shè)單位打交道，有效規(guī)避了談判過程中的廉政風(fēng)險(xiǎn)，也便于財(cái)政、審計(jì)部門對(duì)考古費(fèi)用的統(tǒng)籌和監(jiān)管?！编嵵菔形奈锟脊叛芯吭涸洪L顧萬發(fā)說。
截至目前，鄭州市文物部門與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)共簽訂考古調(diào)查勘探發(fā)掘工作協(xié)議282份，已完成勘探面積約1345萬平方米，發(fā)現(xiàn)遺跡1266處，文物保護(hù)與城市建設(shè)的矛盾在一定程度上得到緩解。受訪文物部門、建設(shè)單位人士也指出，消除矛盾仍需持續(xù)深化改革。
一是現(xiàn)有改革僅適用于新出讓土地，不適用于已出讓未建設(shè)土地，涉及學(xué)校、醫(yī)院、道路等公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的劃撥土地等其他土地。這部分土地面積不容小覷，文物工作的壓力依然存在。
二是改革后文物工作量增大，對(duì)專業(yè)隊(duì)伍人員數(shù)量、素質(zhì)要求更高，人員力量薄弱的問題突顯。作為鄭州唯一一家考古發(fā)掘業(yè)務(wù)單位，鄭州市文物考古研究院單位編制只有40人，完成現(xiàn)有工作量至少需要200人的工作團(tuán)隊(duì)，目前只能依靠外援。
此外，隨著我國考古事業(yè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，已出臺(tái)近30年的《考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額管理辦法》難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要。業(yè)內(nèi)人士建議，從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，加強(qiáng)考古技術(shù)力量建設(shè)和專業(yè)人才培養(yǎng)，不斷完善改革配套措施，破除體制機(jī)制障礙，逐步實(shí)現(xiàn)“考古前置”全覆蓋。
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