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李宇嘉
7月12日，住建部召開棚戶區(qū)改造工作吹風會，公告了上半年棚改進展情況，再次明確了啟動新的棚改三年攻堅計劃，并對下一階段棚改工作做了系統(tǒng)性部署。
住建部有關司局負責人表示，商品住房庫存不足、房價上漲壓力較大的地方，應有針對性地及時調整棚改安置政策，采取新建棚改安置房的方式；商品住房庫存量較大的地方，可以繼續(xù)推進棚改貨幣化安置。
該負責人強調，進一步合理界定和把握棚改的范圍和標準。各地要堅持既盡力而為、又量力而行的原則，切實評估論證財政承受能力，不搞一刀切、不層層下指標、不盲目舉債鋪攤子，進一步合理界定和把握棚改的標準和范圍，重點攻堅改造老城區(qū)內臟亂差的棚戶區(qū)和國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)。
就在不久前，市場傳聞國開行棚改項目合同審批權回收總行，隨后演化為“棚改專項貸審批暫停、貨幣化安置叫停”的論調。
對此，國開行回應表示，今年以來，該行嚴格執(zhí)行國家有關棚改政策，在國務院相關部委指導下，配合地方政府依法合規(guī)開展棚改融資工作。目前各項工作正在有序開展。國開行還透露，截至5月末，該行今年發(fā)放棚改貸款4369億元，有力支持了棚改續(xù)建及2018年580萬套新開工項目建設。
此前，市場上有觀點認為，三四線城市房價走高，在一定程度上與棚改及貨幣化安置有一定關聯(lián)，在投機炒作氛圍蔓延之下，一些三四線城市的地方債務狀況和對土地財政的依賴有所加深。
今年5月，在70個大中城市中，新房價格環(huán)比上漲的有61個，平均漲幅為0.6%，上漲數(shù)和漲幅均創(chuàng)1年來新高，而三四線城市是推動房價上漲的主力。
此外，目前絕大多數(shù)三四線樓市在售庫存消化周期降到15個月以下，觸及2017年8月住建部等六部委明確的“控制貨幣化安置比例”的庫存周期標準。
那么出于控房價或者去庫存的考慮，實施了4年多的棚改是否應該退出或減速呢？棚改降速又是否會對樓市資金面以及開發(fā)touzi和新開工造成負面沖擊呢？又該如何看待棚改本身、棚改和樓市的關系以及未來棚改的走向呢？
在上周的吹風會上，住建部開宗明義地提出，棚改是“穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生”供給側結構性改革的重要舉措。這個定位很重要，棚改絕非單純地為了三四線樓市去庫存，更不是為了刺激樓市。
2014年3月發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》，提出將棚戶區(qū)和城中村改造納入國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中，明確到2020年基本完成城市棚戶區(qū)改造的任務。
同年的兩會政府工作報告也提出，今后一個時期要著重解決好“三個1億人”問題，其中包括“改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村”。這也意味著，棚改是“三個1億人”新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的組成部分。
除了拆除危舊房、城中村等不具備當代社區(qū)居住功能的房子外，棚改還兼顧完善城市功能、改善居住環(huán)境的使命。但是，無論拆遷及補償，社區(qū)服務配套，或補齊城市功能，都是一次性巨額投入并需要長期回收的大型項目。
當前，棚改集中的城市，往往也伴隨著產能過剩、產業(yè)落后，人口外流和老齡化嚴重，地方財政負擔重。在這種情況下，單靠當?shù)卣?，很難推進棚改，甚至有可能惡化當?shù)貍鶆诊L險。由此，國開行PSL（抵押補充貸款）及貨幣化安置，補上配套短板，盤活存量空間，這是惠民生與房地產良性循環(huán)的結合。
眾所周知，“十三五”是我國全面建成小康的攻堅階段，也是夯實內需基礎、實現(xiàn)經濟轉型的關鍵階段，更是落實共享發(fā)展、包容性發(fā)展理念，讓醉廣大人民群眾充分分享城市化和工業(yè)化發(fā)展成果的關鍵階段。2008~2017年，全國棚改累計開工3896萬套，幫助約1億人“出棚進樓”。
其中，2013~2017年，棚改累計開工2645萬套，占比達到68%，6000多萬居民“出棚進樓”，享受到了現(xiàn)代社會有社區(qū)、有服務、有配套的商品住房和城市服務。
此外，棚改帶動有效touzi和建材、裝修、家電等消費，促進上下游相關產業(yè)發(fā)展，對經濟穩(wěn)增長也發(fā)揮了積極作用。
因此，正如住建部所言，棚改持續(xù)推進，對穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生發(fā)揮了一舉多得的作用，其貢獻是歷史性的。
作為一項覆蓋全國的公共政策，加上棚改還有稅收、財政補貼和信貸等優(yōu)惠，在一些地方的執(zhí)行過程中可能確實有一些走偏。比如，有的地方將棚改政策覆蓋范圍擴大到一般建制鎮(zhèn)；有的將道路拓展、歷史街區(qū)保護、文物修繕等帶來的房屋拆遷改造項目納入棚改范圍；也有的把房齡不長、結構比較安全的居民樓納入了棚改范圍；再比如，有的項目配套設施與棚改安置住房并未同步規(guī)劃、同步報批、同步建設、同步交付使用，工程質量出現(xiàn)了一些問題。
此外，還有一些地方政府，過分看重棚改對于城市空間的釋放，以及隨之而來的土地出讓收入、房地產開發(fā)和固定資產touzi。
特別是2016年以來，在房地產市場明顯回升，商品住房庫存消化周期明顯下降的情況下，一些地方并未有針對性地及時調整完善政策，棚改貨幣化安置比例依然偏高，貨幣化安置產生過多的被動需求，人為助長住房供求矛盾及投機炒作。
針對這些問題，在醉近的吹風會上，住建部嚴格界定了棚改的范圍、貨幣化安置的原則以及棚改專項貸款投放的門檻。
不久前的7月6日，國務院發(fā)布《關于開展2018年國務院大督查的通知》，明確了啟動新的棚改三年攻堅計劃，也就是2018~2020年三年1500萬套，今年開工580萬套的任務。
此次吹風會上，住建部再次強調了這一點，同時公告了今年1~6月棚改累計開工363萬套，完成率到達63%的進展情況，預示著今年棚改規(guī)模仍在高位。
按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》，棚改將在2020年前基本完成。其中，2015~2017年完成700萬套、2018~2020年1000萬套，但2015~2017這3年就完成超過1800萬套，也即棚改目標提前3年完成。
2018~2020是棚改掃尾階段，棚改及貨幣化安置的重點，也將集中在內地省份腹地庫存較大的三四線城市及縣域。
未來，從規(guī)模上講，以工礦企業(yè)及城中村為主的棚戶區(qū)改造將式微，貨幣化安置比例也將會整體上下降，但通過公共服務“補短板”和均等化，讓更廣泛人民群眾享受城市化紅利的存量空間盤活，依舊會開展下去，比如農村危房改造、鄉(xiāng)村振興、集體建設用地利用、租賃住房發(fā)展等，這些都是城鄉(xiāng)空間和房地產供給側改革的重要內容，也將有效對沖房地產“去杠桿”對行業(yè)上下游及宏觀經濟的影響。
更重要的是，從2005年遼寧啟動棚改算起，棚改已推進了十幾年，2008年以后新型城鎮(zhèn)化全面提速、公共服務“補短板”，三四線城市在教育醫(yī)療、交通通訊、城市面貌、居住體驗、生活消費等方面，與大城市的差距持續(xù)縮小。棚改改善了城市基本面、降低了進城成本，也逐漸建立起了助推內需發(fā)力的強大基礎。（作者為深圳市房地產研究中心研究員）
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