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O982⒏470
“敢為天下先”,是中國改革開放精神的生動(dòng)寫照,也是中國土地使用制度改革的天然基因。
40年前的那一夜,安徽鳳陽小崗村18位農(nóng)民以“敢為天下先”的膽識(shí)按下紅手印,成為中國改革開放的實(shí)踐起點(diǎn);30年前的那一槌,深圳“敢為天下先”頂著壓力首次公開拍賣土地使用權(quán),改寫了新中國的用地方式,給中國的改革開放插上了騰飛的翅膀。
展開改革開放的歷史長卷,每一次土地變革都留下了濃墨重彩的篇章。從始于20世紀(jì)70年代末的農(nóng)村土地制度改革到始于20世紀(jì)80年代末的城市土地有償使用制度改革,再到黨的十八大以來的“三塊地”試點(diǎn)改革,中國在用地方式轉(zhuǎn)變中不斷全面深化改革,也利用土地創(chuàng)造了一個(gè)又一個(gè)“中國奇跡”。
農(nóng)地改革孕育火種與激情
春雷一聲震天響,清風(fēng)數(shù)拂天下春。小崗村“18個(gè)紅手印”催生的“大包干”,打破的不只是“大鍋飯”,而是點(diǎn)燃了整個(gè)中國的改革熱情。
1978年,小崗村實(shí)行“大包干”后一個(gè)月,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這項(xiàng)中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造,成為十一屆三中全會(huì)的重要議題。1982年1月1日,首個(gè)農(nóng)村“一號(hào)文件”正式出臺(tái),明確指出“包產(chǎn)到戶、包干到戶”都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。從此,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制從安徽、四川等地以磅礴之勢(shì)推向全國,極大地調(diào)動(dòng)了億萬農(nóng)民的積極性,解放和發(fā)展了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力,帶來了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展和農(nóng)民生活水平的改善。
在安徽小崗村、小井莊,“包產(chǎn)到戶”從暗流涌動(dòng)到如火如荼,無數(shù)農(nóng)民嘗到了豐收的喜悅,日子一天比一天好。
在四川廣漢,向陽鎮(zhèn)在全國率先摘下“人民公社”的牌子,推行“包產(chǎn)到組”,并直接觸動(dòng)了《憲法》的修改,改變了農(nóng)村政治體制。包產(chǎn)到戶,讓家家都豐收了,也讓農(nóng)民嘗到了吃飽穿暖的滋味。向陽,成了“中國農(nóng)村改革第一鄉(xiāng)”。
在貴州湄潭,一場(chǎng)“增人不增地、減人不減地”的試驗(yàn)展開。他們按照“堅(jiān)持土地集體所有權(quán),搞活土地使用權(quán),強(qiáng)化土地管理權(quán),提高土地利用率和產(chǎn)出率”的總體思路,配套試驗(yàn)了農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)、糧油購銷體制改革、非耕地資源計(jì)劃開發(fā)、土地金融公司組建及運(yùn)作、工業(yè)小區(qū)建設(shè)等項(xiàng)目,取得了不俗成效。
從“大鍋飯”到“大包干”,土地所有權(quán)歸集體,土地承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶,這是所有權(quán)和使用權(quán)在土地上的第一次分離,也是農(nóng)村人地關(guān)系的一次重大轉(zhuǎn)變,更是我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營體制的一次重要?jiǎng)?chuàng)新。這次變革,為深化農(nóng)村改革積累了經(jīng)驗(yàn)。
1984年,我國基本完成農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革。自此,農(nóng)村土地承包關(guān)系正式確立。但改革的步伐并未停止。農(nóng)村土地承包制度在改革開放中不斷調(diào)整完善。2002年,這一制度終于形成立法——《農(nóng)村土地承包法》,明確“國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定”。2008年,黨的十七屆三中全會(huì)提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。
從土地承包期限15年到延長至30年,再到“長期穩(wěn)定”變?yōu)椤伴L久不變”。一次次調(diào)整,及時(shí)回應(yīng)了廣大農(nóng)民和農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的關(guān)切,消除了社會(huì)各界對(duì)土地承包關(guān)系的認(rèn)識(shí)分歧,也為進(jìn)一步完善黨的農(nóng)村土地政策留下了時(shí)間窗口。
當(dāng)改革的巨輪駛至2017年,農(nóng)村土地承包法迎來首次調(diào)整,提出實(shí)行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后,我國農(nóng)村改革的又一次重大制度創(chuàng)新。
從所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”,到所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”,順應(yīng)了農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿,映射出農(nóng)地經(jīng)營方式的時(shí)代變遷。
農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)終于可以“變現(xiàn)”了!資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的“三變”故事,在全國掀起熱潮,人地關(guān)系又一次在制度變遷中悄然發(fā)生著變化。
市場(chǎng)配置土地:從“基礎(chǔ)性”到“決定性”
改革,始于農(nóng)村,卻并未止于農(nóng)村。1978年,當(dāng)“大包干”在農(nóng)村以星星之火形成燎原之勢(shì)時(shí),深圳以特區(qū)之名,開始講述改革與開放的故事。從小崗到深圳,從農(nóng)村到城市,天地間蕩起改革開放的春潮,而土地使用制度改革也在對(duì)外開放的挑戰(zhàn)中壯闊前行。
在改革開放的第一個(gè)10年,在國民經(jīng)濟(jì)亟待復(fù)蘇、外資企業(yè)躍躍欲試進(jìn)入國內(nèi)市場(chǎng)的勢(shì)態(tài)下,在大量土地資源低效利用、大規(guī)模隱形土地市場(chǎng)長期存在的情形下,“無償、無限期、無流動(dòng)”的計(jì)劃配置與行政劃撥用地制度亟待轉(zhuǎn)變?!按蟀伞毕碌摹皟蓹?quán)分離”(所有權(quán)和使用權(quán))也給城市用地提供有益的啟示。我國在部分沿海城市展開了從收取城鎮(zhèn)土地使用費(fèi)到土地有償出讓的探索。
1987年,深圳敲響了新中國土地使用權(quán)拍賣的“第一槌”,被外媒稱作“是中國土地管理制度在理論和實(shí)踐上的一次重大突破,是中國土地使用開始進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的標(biāo)志”“標(biāo)志著中國大陸的改革開放進(jìn)入歷史新時(shí)期”。在此后短短一年時(shí)間里,《憲法》和《土地管理法》先后修改,為土地有償出讓新制度的確立和推行提供了基本的法律依據(jù)。
從此,國有土地告別了“無償、無限期、無流動(dòng)”,開啟了“有償、有限期、有流動(dòng)”的新紀(jì)元。市場(chǎng),這只無形之手,終于在土地資源配置中發(fā)揮作用。改革開放大潮中的地方政府與群眾,開始認(rèn)識(shí)到“地能生金”,相信“土地是財(cái)富之母”。土地,在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型中的重要地位和作用日益顯現(xiàn),成為城市經(jīng)營的重要一隅。“以地謀發(fā)展”,逐漸成了大大小小城市的共識(shí)。
與此同時(shí),從“保發(fā)展、保資源”到“保發(fā)展、保資源、保權(quán)益”,從商業(yè)用地“招拍掛”到工業(yè)和經(jīng)營性用地全面實(shí)行“招拍掛”,再到土地政策參與宏觀調(diào)控,土地有償使用制度的改革充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用,不斷探索完善規(guī)章制度,積極推動(dòng)舊城改造、小城鎮(zhèn)建設(shè)、保障房建設(shè)、棚戶區(qū)改造、國有企業(yè)改制等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。
土地有償使用制度的健全與完善,也推動(dòng)著土地市場(chǎng)逐步走向規(guī)范化,建成了包括城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)出資在內(nèi)的多層次市場(chǎng)體系。
伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí),土地二級(jí)市場(chǎng)的需求越發(fā)強(qiáng)烈。然而,土地二級(jí)市場(chǎng)存在著交易自發(fā)分散、交易規(guī)則不健全、服務(wù)監(jiān)管不完善、交易信息不對(duì)稱等與完善的現(xiàn)代市場(chǎng)體系不平衡、不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的問題。
改革的問題依然要靠深化改革來解決。為此,黨的十八屆三中全會(huì)作出了“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的重要論斷,并要求“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)”,加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)和完善的現(xiàn)代市場(chǎng)體系。
2017年2月,原國土資源部在30個(gè)省(區(qū)、市)的34個(gè)市縣(區(qū))全面啟動(dòng)土地二級(jí)市場(chǎng)試點(diǎn)工作。兩年來,34個(gè)試點(diǎn)不斷開花結(jié)果?!霸囍贫取比嫱七M(jìn),產(chǎn)權(quán)制度更加明晰,交易審核制度不斷完善;“試路徑”穩(wěn)中有進(jìn),從一、二級(jí)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)、國有和集體聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的角度,推動(dòng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng);“試成效”亮點(diǎn)紛呈,市場(chǎng)交易更加活躍,土地要素流動(dòng)更加順暢,存量土地配置效率更高。從試點(diǎn)啟動(dòng)至今年5月,試點(diǎn)地區(qū)轉(zhuǎn)讓土地3175宗,面積15083公頃,涉及價(jià)款458億元;部分試點(diǎn)地區(qū)的轉(zhuǎn)讓交易量比前3年年均交易量增加50%以上,有效促進(jìn)了存量土地的盤活;長春、廈門、許昌等地的劃撥土地出租收益也增長了67%。
土地利用方式的轉(zhuǎn)變,正為中國經(jīng)濟(jì)的又一次騰飛積聚優(yōu)勢(shì)。土地市場(chǎng)的日趨完善,為“以減量換增量”創(chuàng)造了更為廣闊的平臺(tái)。上海、北京率先步入“減量化”用地時(shí)代,以“立方”挑戰(zhàn)“平方”,用地效益節(jié)節(jié)升;廣州變“建新城”為“改舊城”,全面提升城市建設(shè)水平;深圳幾經(jīng)城市更新,已步入4.0時(shí)代,從經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等全方位推進(jìn)城市建設(shè),為改革開放下一程蓄力……
構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)
三十而立,四十不惑。改革開放的這個(gè)10年里,新一輪農(nóng)村土地制度改革鳴笛啟航。
這是走向城鄉(xiāng)統(tǒng)一的10年。2008年,黨的十七屆三中全會(huì)提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”,要求改革征地制度,探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。2013年,十八屆三中全會(huì)決定提出“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán),建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng),賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利,加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系,推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”。2014年,農(nóng)村土地制度改革沿著城鄉(xiāng)統(tǒng)一的路徑“三箭齊發(fā)”,在全國33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)分類進(jìn)行,正式拉開了“新土改”的大幕。
此后,33個(gè)試點(diǎn)在“蹄疾”與“步穩(wěn)”之間尋求著平衡,在推動(dòng)有效改革與堅(jiān)守底線之間尋找著平衡。一方面,對(duì)于看準(zhǔn)了的、條件成熟的改革單元,乘風(fēng)破浪,爭(zhēng)取新突破、新成效;另一方面,對(duì)于實(shí)在難啃的“硬骨頭”,心存耐性,深入調(diào)查研究、不斷摸索總結(jié)。
自2015年年底以來,原國土資源部先后制定出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》《關(guān)于有序開展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》等文件,指導(dǎo)試點(diǎn)地區(qū)加快開展集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作,鼓勵(lì)有條件的地區(qū)編制村土地利用規(guī)劃,統(tǒng)籌安排農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng)等,加強(qiáng)了農(nóng)村土地調(diào)查、確權(quán)和規(guī)劃工作,既有力支撐了改革試點(diǎn),也為今后深化改革、促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)范有序利用打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
然而,“牽一發(fā)而動(dòng)全身”7個(gè)字早已決定,農(nóng)村土地制度改革絕不能單打獨(dú)斗。在統(tǒng)籌中深入,在深入中統(tǒng)籌,是打好這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)的不二法則,既要功夫向內(nèi)抓好內(nèi)部統(tǒng)籌,也要眼光向外推進(jìn)外部統(tǒng)籌。
2015年10月,《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》出爐,開啟了全面深化農(nóng)村改革大幕的“總施工圖”,發(fā)出了統(tǒng)籌各項(xiàng)農(nóng)村改革的號(hào)角。2017年中央一號(hào)文件提出,將農(nóng)村土地征收制度改革和經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的試點(diǎn)范圍擴(kuò)至33個(gè)縣,將“三塊地”改革徹底打通。
黨的十九大吹響了鄉(xiāng)村振興的號(hào)角。在這幅宏大的藍(lán)圖中,農(nóng)村土地制度改革被賦予了更為艱巨的任務(wù)。半個(gè)月后,全國人大宣布農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)延期一年。原國土資源部部長姜大明在當(dāng)年的全國國土資源工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào),試點(diǎn)工作不能只見“盆景”而不見“苗圃”,要嚴(yán)守底線,增強(qiáng)改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性,逐步顯化改革的綜合效益。
乘風(fēng)破浪正當(dāng)時(shí),快馬揚(yáng)鞭自奮蹄?!叭龎K地”改革不斷傳來落蹄聲,一批可復(fù)制、可推廣、利修法的制度性成果躍然紙上。
——集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)摸清“家底”、增效擴(kuò)能。從浙江德清敲響全國“第一槌”,再到貴州湄潭率先在西部地區(qū)“破冰”,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市逐步開花結(jié)果。33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)積極開展就地入市、調(diào)整入市和整治入市,建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度;加強(qiáng)村集體內(nèi)部土地資產(chǎn)處置管理,積極探索入市主體及其組織形式。截至今年3月,共查明農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地約11.9萬宗、141.5萬畝;發(fā)證25萬多宗,發(fā)證率82%,為入市改革廓清權(quán)屬基礎(chǔ);共辦理78宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款,貸款金額約23.56億元。
——征地制度改革試點(diǎn)取得積極成效。在縮小征地范圍方面,探索了公共利益用地范圍,研究了征收目錄;在規(guī)范征地程序方面,普遍建立了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和民主協(xié)商機(jī)制,簽訂征收補(bǔ)償安置協(xié)議,建立健全土地征收矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制,保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益;在多元保障方面,從實(shí)際出發(fā)拓展安置和就業(yè)途徑,通過留地留物業(yè)安置、入股安置、留糧食安置以及征地補(bǔ)償款代管等方式,保障被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)。
——宅基地制度改革試點(diǎn)全面深入推進(jìn)。在宅基地“三權(quán)分置”的探索下,在農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的推動(dòng)下,從確權(quán)登記頒證到村民自治管理再到宅基地自愿有償退出路徑,均取得積極進(jìn)展。截至2018年3月底,試點(diǎn)地區(qū)共辦理農(nóng)房抵押4.7萬宗,抵押金額91億元;騰退出零星、閑置的宅基地9.6萬戶、7.1萬畝。
——內(nèi)外統(tǒng)籌有序推進(jìn)。農(nóng)村綜合改革穩(wěn)步向前,33個(gè)試點(diǎn)全部納入新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn),14個(gè)納入農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū),15個(gè)宅基地制度改革試點(diǎn)全部列入農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn),不少試點(diǎn)地區(qū)納入了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。伴隨著“三塊地”改革統(tǒng)籌推進(jìn),以及土地二級(jí)市場(chǎng)試點(diǎn)的城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)推進(jìn),城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)在部分地區(qū)已經(jīng)“初長成”。
——改革與立法相互促進(jìn)。在總結(jié)提煉各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),并在與國務(wù)院法制辦等相關(guān)部門充分溝通的基礎(chǔ)上,2016年年底,《土地管理法》修正案草案形成;同年5月23日,《土地管理法(修正案)》(征求意見稿)發(fā)布;結(jié)合征求意見,又進(jìn)行了18處修改,修正案送審稿于同年7月27日正式上報(bào)國務(wù)院審議;今年4月27日,全國人大常委會(huì)2018年立法工作計(jì)劃公布,土地管理法(修改)列入初次審議的法律案。
在走向城鄉(xiāng)統(tǒng)一的廣闊土地上,農(nóng)業(yè)正逐步強(qiáng)起來,農(nóng)民正漸漸富起來,農(nóng)村正日益美起來。浙江德清的鋼琴小鎮(zhèn)飛出激揚(yáng)樂章,鋼琴產(chǎn)業(yè)在那里深深扎根,農(nóng)民成了“樂器之王”,訂單飛到美國;安徽金寨宅基地改革釋放“蝴蝶效應(yīng)”,萬戶貧困戶脫了貧,農(nóng)民主動(dòng)上門要求參加宅改;越來越多常年在外的“候鳥”,紛紛借土地新政“回歸”創(chuàng)業(yè),成為種糧大戶、養(yǎng)殖大戶、旅游大戶;外資企業(yè)也借助改革進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng),享受到農(nóng)村土地制度改革的“紅利”……
敢為天下先,改革永不歇。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),從農(nóng)村土地制度改革到城市土地有償使用制度改革,從鄉(xiāng)土中國到城鄉(xiāng)中國,波瀾壯闊的40年,讓我們讀懂了改革開放的豐富內(nèi)涵,見識(shí)了市場(chǎng)這只無形之手的強(qiáng)大力量。土地改革始終與改革開放一路同行,市場(chǎng)在土地資源配置中的作用日益凸顯,橫亙?cè)诔青l(xiāng)土地之間的鴻溝步步縮小。站在全新的歷史征程上,相信通過改革不斷創(chuàng)新完善的市場(chǎng)配置土地制度,定能在改革開放中開創(chuàng)出一片新天地。
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